建设富有活力的国资监管新格局

邵春保

这本书取名为国资监管格局，是想让您对国资监管复杂而陌生的内容有个清晰的认识。

格局是指事物相对稳定的结构、态势和布局，它的大气和蓬勃，有助于敞开胸怀看问题；它的线条和棱角有助于把繁琐的内容简单化。

就国资监管格局而言，它是国资监管系统中多种体制并存又联系的结构。它是空间结构和时间结构的统一，是稳定性结构和可变性结构的统一。它的空间结构由国资监管的不同模式构成，包括国资委模式、金融监管模式、部门监管模式等，每种模式由不同的体制机制和制度所决定，特定的体制机制和制度是监管要素即主体、对象、框架、方式方法的表达。它的时间结构反映国资监管结构和态势的历史演进，包括历史格局、现行格局、发展格局、未来格局。它的稳定性结构反映国资监管的规律性认识，不因模式和体制的变化而变化。它的可变性结构反映国资监管发展变化的动态特质，由此国资监管可以持续的探索创新和发展。如何认识国资监管格局，怎样完善现行国资监管，如何将监管格局引向更加美好的未来，这些都为大家所关心。

近些年国资监管和国企改革发展取得重大成就，为经济社会发展作出重大贡献，国有企业正由国内市场走向国际市场，成为世人关注的一支新型力量和重要力量。社会上对国资监管和国有企业的成就鼓与呼，但与此同时，有关国企垄断、国进民退、收入分配、国企腐败等问题，也引起社会热议。国有企业及国资监管系统，在虚心接受、积极借鉴建设性意见，着力改进工作的同时，澄清误解，统一思想，焕发激情。同时，我们也看清少数人利用市场的复杂和险恶，极力丑化和妖魔化国企和国资；看清极少数人在市场竞争中败下阵来又投笔从戎，用攻击意识形态和社会制度的方式解决属于市场竞争的问题；看清一些反动势力在攻击我们国企和国资不成时，便转而对“走出去”的民营企业下狠手。由此，我们不难发现个别西方政府对人对已的双重标准，不难认识少数人在我国制造国企和民企对立，意在整体对抗我们的民族资本和国民经济的本质。

研究国资监管格局，涉及国有资产和国有企业，首先要弄清方向和原则要求，既不能用过去的标准来认识，也不能拿国外的尺度去衡量，更不能搞双重标准。中国特色社会主义的道路、理论和制度是我们的根本方向，社会主义市场经济是我们建立国资监管格局的基本遵循。我们要防止将社会主义与市场经济割裂开来，抓住一点，不及其余；防止机械地结合，缺少内在融合。要完整准确地把握社会主义市场经济的深刻内涵，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展；坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存；坚持市场配置资源的基础性作用、发挥宏观调控作用。为更好把握这些原则性要求，有必要搞清中国特色社会主义市场经济与一般市场经济的区别，特别是国有资产功能在国内外的差别。

一般市场经济，其市场平台主要是私人资本，资本家雇用工人为其劳动，前者主要获得资本收入，后者主要是劳动收入。这种市场国有企业份额很小，当私人资本不愿进入利润低或无利润的领域或行业时，才由国有企业来投资经营。因此，国有经济的功能主要是为社会提供公共产品和服务，其赢利功能很弱，甚至要靠纳税人的钱来补贴。从理论和制度上讲，资本主义市场经济造成的两级分化最严重，因为资本家和雇佣者收入悬殊是以资本和劳动的差别决定的。

我国的社会主义市场经济强调的是多种所有制经济平等竞争、共同发展，同时注重体现公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用。因此，我们的国有资产除具有与一般市场经济国家相同的功能外，还强调赢利功能，国有企业的功能定位和法律性质也与西方有很大不同。西方国有企业一般属于非赢利性的政府实体或准政府实体，目的是以公益方式提供公共产品和公共服务；我们的国有企业在法律性质上属于赢利性企业法人，是独立的市场主体和法人实体，具有市场化、商业化、股权多元化特征。国有企业除了公益性功能，还要实现国有资产的保值增值，国家通过二次三次分配，将企业所得利润向贫困地区和人口倾斜，争取共同富裕。这是我们的国家性质、社会主义市场经济性质决定的。

曾经一个时期，有人拿西方市场经济的标准来评价甚至指导我国市场主体布局，要求国有资本完全退出市场或保留小部分国有经济，他们只看到市场上部分的民，没有看到国有经济代表着多数的民。如果按照西方的理论和标准，国有资本退出再退出，退到与西方同样的程度，那么最终受益还轮不到我们的民营企业，而是具有雄厚实力的外资跨国企业。那样，我们就丢掉了自己的特色，丢掉了公有制，丢掉了社会主义，丢掉了群众利益，这正是敌对势力所期望的。至于百姓对全民资产所获收益的感觉，也是重要的问题。对此，我们要看到国有企业从上世纪末三年脱困恢复过来，虽然不少企业已经赢利，但整体还比较羸弱，还需要进一步加强监管，提高素质，做强做优，获取更大的资本积累；况且国有企业在全力履行社会责任的同时，除上缴巨额税金，将国企利润的一定比例向社保基金转移，还上交一定比例的红利，上交比例还在逐渐上调。至于如何更合理的收取利润，在生产和分配方面划分怎样的比例，如何更好地把国有经济的红利公平合理地体现在广大群众身上，尚需改进和完善。这些是方法问题，前者是性质问题。

在正确区分国有企业和国资监管的一些原则是非基础上，必须清醒地看到我们存在的问题。现行国资监管格局，结束了旧体制“九龙治水”的局面，通过改革探索，建立了国资委监管体制，整体格局好转。但是，监管体制的改革不完整、不彻底，金融、铁路、邮政、烟草、文化、教育、科技等许多领域的国有资产监管体制，仍然是五花八门，非常零乱，即便改革了的领域和范围，措施也未完全到位。在国资委监管的大量国有资产外，尚未进入监管体系的其它经营性国有资产，又形成了各自的监管小体系，尽管有的不符合市场经济体制的要求，有的还是传统的监管模式，这些模式或体制政企不分、政资不分，实施行政监管、部门监管，缺少市场性，资产监管薄弱，容易部门干预、长官意志、权钱交易，存在腐败风险，影响资产保值增值，不利资产布局结构调整，影响干部廉洁。特别是国资委体制运行十年，国资经营和监管取得好的效果，如果在这样的情况下再成立各类资产监管机构，就会再次形成零乱割据的国资监管状况，既加大成本、低水平重复，又容易造成监管交叉重叠或真空，影响监管效率和效果。针对这种国有资产经营和监管效率不平衡的状况，为了国有资产统筹布局，实现严密科学的国有资产监管，应当按照十八大完善国资监管体制的要求，建立新的监管格局。

构建国资监管新格局，不是作文章，不是搞设计，是面对现实，着眼于运用。需要我们在对各种监管现象和特征的认识中，提练规律性认识，把握那些不因模式体制不同而变化的本质内容，在新格局中反映自发走向自觉、必然走向自由的精神，开辟广阔的发展前途；需要我们在对历史格局、现行格局的分析以及中外监管的比较中总结经验，在发展完善监管思路和设计未来监管格局中，摆脱各种观念和利益的羁绊，开拓思路，大胆革新，超越历史，面向未来；需要我们在对现行多种体制并存的问题分析中弄清监管要素配置不合理不科学的根源，提出新的监管主体、对象、框架、方式方法诸要素构成，体现新格局的科学性和时代性。监管新格局的精神主要体现在要素构成上，主要内容有四个方面：

一是明确四个监管主体。包括人大和政府的法律、政策宏观监管；国资委的专门监管；企业的委托代理监管；有关部门、行业和中介组织、媒体网络、社会公众的行业监管、市场监管、社会监管。

二是经营性国资逐渐统一监管。第一，把铁路、烟草、邮政及零散在各部门、各层次的国有资产，包括县及县以下的国有资产都并入国资委监管模式，实施系统的监管；行政事业性和资源性国有资产转为经营性国有资产的，都应纳入国资委监管模式；第二，结合金融创新和混合金融的发展，建立统一的金融监管协调机构，整合各方面的金融资产监管权力，加强出资人监管，处理好与金融行业监管、市场监管的关系；第三，中央文化类国有资产的监管，要以加强资产的基础监管为主，探索这类资产的监管内容和方式方法，为将来经营性国有资产的集中统一监管积累经验。第四，在现行监管格局基础上，按照完善监管的要求，各类监管体制先行探索和整合，经过试验，分步骤推进，直到条件成熟，时机适当，将剩余的经营性国资全部统一到新的监管体制内。

三是实施三种监管框架。由于经营性国资量大面广，中央、省、市、县在监管中各有特点，不同类型的资产经营和监管有不同的要求，因此设计三种监管框架，可在实际中根据情况予以比较、鉴别、选择和改进。第一种是两层架构，突出国资监管机构的特殊性质，可以直接持股，然后是国资委直接监管的国有企业；第二种是三层架构，即代表国家实施资产监管的国资委、国资委下属国有资产管理公司、管理公司直接监管国有企业；第三种是前两种混合的模式。

四是完善监管内容创新监管方法。要根据主体和对象的变化相应地调整监管内容和方式方法，加强针对性，赋予灵活性。要善于运用人大政府的法律政策宏观监管方式，激励企业怀着责任意识用好委托代理的监管方式，充分发挥政府部门、中介组织、行业协会、媒体公众各具特点的行业、市场、社会的监管作用。尤其要创新国资监管机构的专门监管方式方法，建议在完善监管的体制中，采用基础监管、专业监管、综合协调监管、创新监管、辅助性监管等主要方式，与之相应内设五类机构，把内容与方式方法绑在一起，实现刚性监管法制化，行业性监管专业化，动态性监管信息化，分类性监管对标化，促进监管的针对性，增强监管实效性。

国资监管要素的调整，监管架构的重建，监管体制的改革，要在坚持中国特色社会主义原则的基础上，更加适应市场经济的策略灵活性，与各种非公主体融洽相处，平等竞争，体现活力；要在坚持对经营性国资统一监管的基础上，更加自觉地运用对立统一的规律，促进监管体制内诸要素的积极互动和创新；要在坚持监管内容相对稳定的基础上，更加注重内容与方式方法的紧密结合，使完善的监管体制充满生机和活力。惟其如此，国资监管工作，才能更好地促进国有资产保值增值，向社会提供优质的公共产品和服务；才能更好地促进国有经济布局优化，发展壮大国有经济；才能更好地同各种市场主体合作共处，平等竞争，充分体现中国特色社会主义市场经济的体制优势。

国资国企乃国之重器，展望未来，国资监管事业使命光荣，任重道远。我们坚信，富有活力的国资监管新格局，必将在实践的探索中不断丰富发展，必将为完善社会主义市场经济体制增添浓墨重彩的篇章。

（《国资监管格局》一书已于2013年3月在中国经济出版社出版，全书37万字）

[附]
     【邵春保《国资监管格局》一书提要】本书在分析国有资产监管现象和问题中，首次提出监管对象、主体、框架、方式方法四要素；在总结国资监管的发展变化中，把国资监管划分为历史格局、现行格局、发展格局、未来格局四个阶段；在探索国资监管理论和实践经验中，提炼出国资监管的动静、内外、虚实、公私等四个规律性认识。为了解决国资监管不平衡、监管体制和政策不统一和多头监管等问题，防止“九龙治水”的格局反复，本书立足现行体制的改进和完善，着眼未来经营性国资的统一监管，提出国资监管发展格局的思路和未来格局的架构。富有活力的国资监管新格局必将在实践探索中不断丰富发展，必将为完善社会主义市场经济体制添上浓墨重彩的篇章。